https://moyagazeta.com/

Дискреційні повноваження органів місцевого самоврядування та сфери їх застосування

Для забезпечення реалізації цієї мети вони наділені цілим рядом повноважень, тобто колом певних прав та обов’язків при вирішенні справ, визначених їхньою компетенцією.
Стаття 19 Конституції України та ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зобов’язують органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У певних випадках компетенція цих органів і зміст їх прав та обов’язків чітко визначені правовими нормами. В інших випадках органу місцевого самоврядування надається свобода у виборі діяти на власний розсуд – діяти чи утримуватися від певних дій, оцінюючи ситуацію або вибирати один із кількох варіантів дій чи один із варіантів можливих рішень.

Стаття 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Надане органу право діяти саме таким чином у теорії права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою). Основні випадки застосування дискреційних повноважень можна спостерігати в діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, проте досить часто ними користуються і органи місцевого самоврядування.

Аналізуючи зміст норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які визначають компетенцію органів місцевого самоврядування в різних сферах суспільного життя, можна зробити висновок про наявність у цих органів цілої низки дискреційних повноважень. Проте, незважаючи на поширеність цього правового явища в діяльності органів влади та місцевого самоврядування, його дослідженню не приділялося достатньої уваги. Навіть на сьогоднішній день визначення «дискреційних повноважень» на законодавчому рівні немає, однак воно досить широко і давно вивчається в правовій науці. Так, наприклад, французький учений Г.Бребан вважає, що дискреційні повноваження – це повноваження, які означають свободу органу місцевого самоврядування оцінювати ситуацію й приймати згідно неї рішення, та надають простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Він має право діяти або не діяти, а коли діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки.

На даний момент визначення поняття «дискреційні повноваження» міститься лише в методичних рекомендаціях щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм, затверджених наказом Міністерства юстиції №1380/5 від 23.06.2010 р.

У пункті 1.6. методичних рекомендацій зазначається, що дискреційні повноваження – це сукупність прав та обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень.

Разом з тим із приписів методичних рекомендацій слідує, що можливість органу місцевого самоврядування чи його окремої посадової особи при виконанні певних завдань у межах їх компетенції застосовувати дискреційні повноваження, розглядається як негативне явище, що сприяє виникненню корупціогенних факторів, а тому сфера застосування дискреційних повноважень підлягає звуженню шляхом конкретизації меж та змісту наданих їм повноважень.

Виходячи зі змісту норм, що містяться у статтях 26 та 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що сільські, селищні, міські, а також районні та обласні ради наділені досить широким колом повноважень. При цьому, аналізуючи ці повноваження, можна прийти до висновку, що при вирішенні більшості із віднесених до виключної компетенції ради питань, можливе застосування цими органами дискреційних повноважень. У даному випадку вони будуть проявлятися, насамперед, у можливості відповідної ради приймати чи утриматися від прийняття рішення з того чи іншого питання, віднесеного до її компетенції.

Так, прикладом дискреційних повноважень голови сільської, селищної, міської ради можна вказати його право призначати на посади та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, а також підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад (п.10 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

У зв’язку із прийняттям (неприйняттям) органом місцевого самоврядування чи його посадовими особами рішень, виходячи з їх дискреційних повноважень, особи, які претендували на отримання тих чи інших соціальних чи майнових благ, вважають порушеними свої права та інтереси, що в свою чергу, призводить до звернення таких осіб з позовами для захисту порушених прав та інтересів в судовому порядку.

Досить часто дискреційні повноваження органами місцевого самоврядування застосовуються при регулюванні земельних правовідносин, що є однією із найактуальніших сфер суспільних відносин на сьогоднішній день.
Зі змісту статей 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, статей 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, статей 2, 8, 48, 133, 148, 152, 197, 283 ГК України, статей 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок. Тобто, як і кожен власник, ці органи вправі на власний розсуд вирішувати питання щодо використання своїх правомочностей по володінню, користуванню та розпорядженню об’єктами державної та комунальної власності.

Звичайно, необхідно, щоб діяльність у даній сфері суспільних відносин була чітко врегульована, а рішення, що приймаються – мотивованими, проте коло питань, які можуть вирішуватися органом місцевого самоврядування на власний розсуд у цій сфері досить широке.

Наприклад, дискреційними є повноваження відповідної ради щодо вирішення питання про винесення чи невинесення певної земельної ділянки на земельні торги для передачі її у власність чи постійне користування, а також щодо передачі тієї чи іншої земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності в оренду фізичній особі чи суб’єкту господарювання. Також, у випадку, якщо кількома суб’єктами господарювання, що претендують на земельну ділянку, запропоновано однакові умови її використання, повноважний орган, знову ж таки на власний розсуд, вирішує, якому з них належить передати в оренду цю земельну ділянку. Виходячи зі своїх дискреційних повноважень, він може вирішувати питання щодо доцільності поновлення договору оренди земельної ділянки комунальної форми власності після закінчення строку його дії, на новий строк або вилучення її з користування того чи іншого суб’єкта господарювання в зв’язку з необхідністю використання для власних потреб, чи передачі її, наприклад, у постійне користування підприємству комунальної форми власності.

Особливе значення мають випадки, коли органи місцевого самоврядування користуються своїми дискреційними повноваженнями при вирішенні питань, що віднесені до їх виключної компетенції. Однак, у разі звернення суб’єктів господарювання, які вважають, що їхні права чи інтереси порушені певним рішенням органу місцевого самоврядування до суду із вимогою про зобов’язання ради прийняти рішення того чи іншого змісту, суд відмовляє в задоволенні таких позовів, оскільки не вправі підміняти своїм рішенням рішення органу місцевого самоврядування, прийняття яких є виключною компетенцією рад. У такому випадку можливо лише ставити питання щодо зобов’язання розглянути це питання, включивши його до порядку денного сесії відповідної ради. Такої ж позиції дотримується Вищий господарський суд України в Постанові пленуму №6 від 17.05.11 р.

Також, при зверненні із позовами про визнання недійсними та скасування рішень повноважних органів влади та місцевого самоврядування щодо відмови в наданні в оренду земельних ділянок та поновлення (продовження) строку дії договорів оренди земельних ділянок позивачі – суб’єкти господарювання, яким відмовлено в наданні земельної ділянки в оренду чи поновленні дії договору оренди земельної ділянки на новий строк, однією з основних підстав для визнання недійсними таких рішень зазначають їх немотивованість, що полягає у відсутності в самому рішенні обґрунтованих причин такої відмови.

Однак, при вирішенні таких спорів, судами враховується, що чинне земельне законодавство не покладає на орган місцевого самоврядування обов’язку мотивувати відмову, дозволяючи органу державної влади чи місцевого самоврядування в таких випадках діяти на власний розсуд, із використанням своїх дискреційних повноважень.

Підсумовуючи, хотілося б зазначити, що наявність дискреційних повноважень є неоднозначним правовим явищем, тому, використовуючи такі повноваження, орган місцевого самоврядування зобов’язаний передусім правильно оцінювати ситуацію, не допускаючи при цьому зловживання владою, дотримуватися мети, для досягнення якої йому було надане такі повноваження. Вчиняючи певну дію чи утримуючись від її вчинення, приймаючи конкретне рішення в межах своєї компетенції, цей орган чи уповноважена ним посадова особа повинні ставити в основу вибору загальні інтереси, спільне благо, виходити лише із необхідності забезпечення захисту майнових чи інших інтересів тієї територіальної громади, яку вони представляють.

Суддя господарського суду Хмельницької області Олена Танасюк